新华社北京9月22日电 题：省以下环保监测监察执法“垂改”大幕开启——全面深化改革之生态领域新探索

新华社记者杰文津、杨维汉

中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》。环保机构监测监察执法垂直管理制度改革是我国生态文明制度的一项重大改革，是三年来全面深化改革在生态环保领域进行的新探索。

环保部地方环保垂直管理工作小组办公室主任叶民、副主任张玉军，环保部环境规划院副院长吴舜泽22日接受记者采访，就这份改革文件出台的意义与落实中的核心问题进行了权威分析。

生态文明“底盘性”制度改革

十八大以来，党中央、国务院就加快推进生态文明建设作出一系列决策部署，相继出台《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》等生态文明体制改革方案。

“这些改革举措都将着眼点放在落实地方政府环境保护主体责任和强化排污者污染治理主体责任上。”叶民说，这次制定指导意见也遵循了这个思路。

指导意见要求，一是要落实地方党委政府及相关部门环保责任，上收生态环境质量监测事权，建立环境监察专员制度，开展环保督察巡视，加强对环保履责情况的监督检查，实行党政同责、一岗双责、依法追责、终身追责，推动绿色发展。

二是要落实排污单位责任，加强环保重点领域基层执法力量，污染源监测和监管重心下移，整合执法主体，相对集中执法权，强化环境司法、排污许可、损害赔偿、社会监督，严格环境执法。

“要从生态文明体制改革的大背景来看垂改，要从十八大以来出台的各项重要文件精神中系统理解垂改、推动垂改。”吴舜泽说，“垂直管理改革实质上与已经出台的《生态环境监测网络建设方案》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》等重大改革一脉相承，与各项生态文明制度改革相辅相成。

垂直管理制度是环境治理的基础制度，因此“垂改”是“底盘性”的制度改革。叶民认为，指导意见是落实生态文明建设和绿色发展要求的新举措，是推进生态文明体制改革的新突破，是实现生态环境治理体系和治理能力现代化的新支撑，有利于推动以改善环境质量为核心的环境管理转型，有利于加快补齐生态环境短板。

根治地方干预“痼疾”从三方面发力

以“保发展”为名，行地方干预之实，一直是环境监测监察执法工作中存在的突出问题。

“打破环保工作中地方干预‘痼疾’，关键是理顺环保系统省市县三级关系，理顺环保部门与所属地党委政府之间责任关系。”张玉军说，指导意见在清除“地方干预”病灶方面，既精准发力，又运用“巧方”。

首先从制度设计上解决干预。一是省级环保部门直接管理市（地）级环境监测机构，确保生态环境质量监测数据真实有效。二是市（地）级统一管理行政区域内的环境执法力量，依法独立行使执法权，执法重心实现下移，强化督查企业。

其次从人财物保障上解决干预。一是驻市（地）环境监测机构的人财物管理在省级环保厅（局），而市（地）县无支配权。二是县级环保机构以及监测执法机构的人财物管理在市级环保局，而县级无支配权。

最后从领导干部管理权限上解决干预。指导意见在领导干部管理上，既有遵循，也有创新。省级环保部门主管所有市（地）环保局长，以及驻市（地）环境监察和监测机构人员，增强调控能力；市（地）级环保局负责规划区划、统一执法。

“三位一体”解决环保机构队伍建设问题

环保机构人员身份编制不清、环保队伍专业化程度不够、一线执法人员装备不足等问题长期存在。

“这严重制约了环保工作的效率和质量。”吴舜泽指出，“这次改革将会涉及全国各省区市所有基层环境监测监察执法人员，指导意见专门提出了解决路径，提出规范机构人员性质，确保履责需要。”

指导意见要求，地方结合事业机构改革，将目前还是事业性质、使用事业编制的县环保局逐步转化为行政单位。将环境执法机构列入政府执法部门序列，依法赋予环境执法机构实施现场检查、行政处罚、行政强制的条件和手段，明确环境执法人员统一着装，增强环境执法权威性。

指导意见还特别对乡镇环保机构建设提出了具体要求，建立乡镇环境保护专兼职机构。要求加强队伍建设，提高专业化水平，省市县三级环保部门优化职能聚焦做好主业，大力加强队伍培训，实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，提高人员综合素质和能力水平。

环保机构监测监察执法垂直管理制度改革，在指导意见出台后将推动地方搞好试点。据介绍，目前河北、上海、江苏、福建、山东、河南、湖北、广东、重庆、贵州、陕西、青海等12个省市提出了改革试点申请。吴舜泽说，改革将积极稳妥推进，力争在2017年6月底前完成试点工作，2018年6月底前基本完成此项改革。